河南省林业厅关于全面推进依法治林的实施意见    

      为贯彻落实"依法治国，建设社会主义法治国家"的基本方略，推进依法治林，根据《中共河南省委河南省人民政府贯彻〈中共中央 国务院关于加快林业发展的决定〉的实施意见》（豫发〔2003〕20号，下称《实施意见》）、国家林业局《全面推进依法治林实施纲要》（林策发〔2004〕196号）和《河南省人民政府关于贯彻全面推进依法行政实施纲要的通知》（豫政〔2004〕84号），制定本实施意见。 　
  一、充分认识新形势下全面推进依法治林的重大意义 
  1.全面推进依法治林是实施依法治国基本方略的本质要求。依法治国是新时期执政党领导方式的基本特征，是实现国家长治久安的重要保障。落实依法治国基本方略和依法行政，就必须在林业工作中全面推进依法治林。《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》（中发〔2003〕9号）指出，我国林业正经历着由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变。这个转变决定了林业行政主管部门的性质由专业经济部门转变为公益事业管理部门，林业行政主管部门的职能也由专业经济管理转变为公共服务和执法监管。在新的形势下，林业经济活动中的各种关系主要依靠法律手段来调节。只有加强林业法制建设，大力推进依法治林，才能适应林业历史性转变的需要，才能更好地引导和推动林业快速健康协调持续发展。各级林业行政主管部门务必进一步提高对全面推进依法治林的认识，更新观念、转变职能，革除一切不适应依法行政、依法治林的管理方式，坚持以人为本、执法为民的理念和"严管林、慎用钱、质为先"的基本原则，重视服务，强化监管，为市场经济条件下的林业建设创造良好的法制环境和宽松的发展空间。 
  2．全面推进依法治林是切实加强生态建设的重要保障。目前，我国生态建设正处在"治理与破坏相持"的关键阶段，这个阶段所具有的脆弱性、不确定性、反复性、不平衡性、艰巨性等特点，使作为生态建设主体的林业面临更多的机遇和更大的挑战。在落实科学发展观，保持相持阶段的成果，并进一步使治理向着良性方向发展，推进生态建设过程中，在需要依靠扎实有效的工作的同时，更需要林业法制的保障。全面推进依法治林，是未来一个时期加快林业发展的最新标志和重要特征，是盛世兴林的要求，是确保林业长治久安的要求，是促进人与自然和谐相处的客观需要，也是适应生态问题全球化的必然选择。 　
  二、坚持依法行政，规范林业行政管理 　
  3.建立健全行政决策机制和决策监督机制。建立健全公众参与、专家咨询和林业行政主管部门相结合的林业行政决策机制，完善林业行政决策程序，实行依法决策、科学决策、民主决策。涉及本省林业发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专业机构或专家进行必要性与可行性论证。涉及与人民群众利益密切相关的事项，通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。建立健全林业行政决策责任制度，实现决策权与决策责任相统一。建立行政决策执行情况的反馈机制和制度，跟踪问效，并及时调整和完善有关决策。 
  4.严格执行行政许可法。坚持合法与合理、效能与便民、监督与责任原则，严格按照法律法规规定实施林业行政许可。规范林业行政许可受理、审查、听证、决定程序和对被许可人的监督检查程序。林业行政许可由林业行政机关内设的专门机构受理，实行由一门受理、分头办理，统一送达行政许可决定。办理机构应当在法定的时限内办结。完善实施行政许可的监督制约机制与责任追究制度，谁办理谁负责，因工作失误造成行政管理相对人遭受经济损失的，经单位依法赔偿后，核实责任，分别由办理人员或主管领导承担其中部分的赔偿费用。林业行政许可听证、统计与信息公开、受理申诉检举、监督检查等工作，统一由法制工作机构负责。 
  5.加快电子政务建设和政务信息公开。各级林业行政主管部门应当制定本级、本地区的电子政务建设规划，加快政府网站建设，实现林业系统政务信息互通和资源共享。除了依法应当保密的事项之外，各级林业行政主管部门应当公开林业政务信息。创新林业行政管理方式，扩大网上办公范围。 　
  三、加快林业立法和制度建设 　
  6.林业立法是依法治林的基础。按照突出重点、统筹兼顾的原则，紧紧围绕实施《实施意见》和《绿色中原建设规划》（豫政办〔2003〕88号），把林业建设中急需解决的难点问题作为林业立法的重点。省和郑州、洛阳两市的林业行政主管部门要积极争取同级人大常委会、政府的支持，出台完善与国家森林、野生动植物和湿地保护法律法规相配套的地方性法规和规章。其他市、县林业行政主管部门要争取地方人大、政府制定相应的规范性文件。林业系统各事业单位和生产经营单位要根据林业法律法规和规章规定，结合各自实际，建立健全规章制度，为依法治林奠定基础。 　
  7.完善立法机制，提高立法质量。林业立法要坚持从林业实际出发，增强针对性和可操作性。努力实现由注重强化行政权力向注重维护经营者权益拓展，把保护林业经营者的合法权益摆在重要位置，做到行政管理的权力与责任相统一，行政管理相对人的权利与义务相统一。加强立法项目的前期研究、论证，加强与相关部门的立法协调，保持与有关法律法规相互衔接。健全林业立法的公众参与机制，确保立法质量。地方性法规、规章和规范性文件草案，特别是重大或者关系人民群众切身利益的草案，要通过座谈会、论证会或者在新闻媒体以及网站上公布草案等方式广泛征求社会各方面的意见。把地方性法规规章规范性文件的修改工作与制定工作放在同等重要的位置，对与林业发展不相适应的地方法规、规章及时提出修改草案，报同级人大常委会或政府审议。 　
  四、规范执法行为，推进林业综合执法改革 　
  8.明确行政执法主体。县级以上林业行政主管部门依照森林法、野生动物保护法、防沙治沙法、种子法、农村土地承包法、野生植物保护条例等法律法规，承担林业行政执法职责，行使林业行政处罚权。依照植物检疫条例的规定，森林植物检疫机构承担森林植物检疫执法工作。森林公安机关依照森林法和国家林业局的授权，行使森林法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权。森林和野生动物类型自然保护区管理机构依照自然保护区条例的规定，直接查处该条例第三十四条规定的案件。县级以上林业行政主管部门依照行政处罚法的规定委托实施林业行政处罚的，受委托的单位只能在委托的范围内以委托机关名义执行，委托机关承担相应的法律后果。 　
  9.规范行政执法行为。林业行政执法人员执法时，必须持国家林业局统一颁发的林业行政执法证，持证上岗，亮证执法。调查案件搜集证据、查扣违法财物、采取强制措施、收缴罚款和没收财物、召开听证会等都必须按照行政处罚法、林业行政处罚程序规定、林业行政处罚听证规则、河南省行政执法条例及其实施办法等规定的程序进行，并使用国家林业局统一制式、省林业厅统一印发的林业行政执法文书。正确把握和行使行政处罚的自由裁量权，从重从轻或者免除处罚，要根据违法情节和危害结果作出适当的处罚决定。行政执法机构及其工作人员不得滥用职权或者超越职权执法，不得剥夺行政管理相对人、利害关系人的陈述权、申辩权、听证权、申请复议、提起诉讼和请求赔偿等权利。不告知或者剥夺行政管理相对人法定权利的，行政处罚无效。 
  10.建立行政执法责任制度。林业行政主管部门依法管辖的林业行政案件应当及时查处，不得推诿扯皮和不作为。完善并实行林业行政执法责任制、错案责任追究制和评议考核制。案件办理人员及其主管领导要对案件查处的全过程负责，不作为或者滥用职权、超越职权执法的，依照河南省行政执法条例实施办法的规定追究责任。采取多种形式对林业行政执法活动开展评议考核，根据省政府有关规定，行政执法要纳入同级政府目标管理。 　
  11．推进综合执法体制改革。创新林业行政执法体制，实行林业综合行政执法。根据国家林业局统一部署，自2005年起开展林业综合行政执法试点。坚持"精简、统一、效能"的原则，整合林业行政执法机构，使林业行政执法最终实现由一个独立的执法实体承担，从根本上消除多头执法、扯皮推诿现象。独立的执法实体仍按现行法律法规规定的执法主体，行使林业行政处罚权，不承担实施行政许可及其他行政管理工作，而其他机构也不再承担查处行政案件、行使行政处罚权的职能。制定省、市、县层级管辖的行政案件标准，形成职责分工明细、上下协调一致、功能发挥正常的林业行政执法体制。 　
  五、拓宽监督渠道，强化行政执法监督 　
  12.积极开展行政执法监督。强化层级监督。严格执行《林业行政执法监督办法》和《河南省林业行政执法监督规定》，把执法机构和执法人员是否具备执法主体资格，是否按法律法规规定行使职权，是否按照规定程序查处林业行政案件，是否健全和落实林业案件档案制度和重大案件报告制度，是否按规定处理罚没财物，是否依法受理林业行政复议案件等作为监督重点，及时发现和纠正行政机关违法或不当的行政行为。积极开展内部监督。建立健全投诉举报、内部通报、警示戒勉等内部监督制度，对林业执法机构及其执法人员渎职和违反规定执法的，依法追究直接责任人和主管领导的责任。 　
  13.自觉接受外部监督。各级林业行政主管部门应当自觉接受人大开展的执法检查、专题视察等监督，认真办理同级人大代表提出的质询和提案；自觉接受政协的民主监督，虚心听取并采纳他们对林业工作的意见和建议；自觉接受人民法院依照行政诉讼法实施的司法监督，认真做好出庭应诉工作，切实履行人民法院依法做出的生效行政判决和裁定。自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督检查，积极配合监察、审计机关查处林业行政主管部门及其工作人员的违规违纪行为。高度重视新闻舆论监督，对新闻媒体反映的问题要认真调查、核实，并依法及时作出处理。严格执行信访法规，并积极探索新的信访处理途径，确保信访渠道畅通，及时办理信访事项，切实保障信访人、举报人的人身安全和其他合法权益。推进下访、领导接待群众来访制度。建立信访反馈与研究政策联动机制，对带有普遍性的涉林问题，及时制订调整完善相关政策。对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决。 　
  14.加强对制订规范性文件的监督。严格落实规范性文件前置审查制度。拟发布的规范性文件由本部门法制工作机构负责审查把关后送行政负责人签发。法制工作机构发现规范性文件草案有与国家政策和法律法规规章规定不一致的，应当提出修改意见，并报告行政负责人。认真执行规范性文件备案制度。规范性文件发布要按照规定及时报送备案，上一级主管部门对下级主管部门报送的备案文件，要严格依法审查，做到有备必审、有错必纠。各级林业行政主管部门应当定期对已发布的规范性文件进行清理，对经过清理决定停止执行的规范性文件应当及时公布。 　
  六、加强林业普法宣传教育，夯实依法治林基础 
  15.切实搞好内向型普法。各级林业行政主管部门的工作人员特别是领导干部要带头学法、守法、用法，不断提升依法行政能力和水平。坚持机关干部学法制度，认真组织法制培训，实行自学与集中学习相结合，确保机关干部学法和接受依法行政的培训每年不少于40个学时。实行合格证制度，将林业干部职工参加法制培训和考试考核情况造册归档，作为晋职晋级的重要依据。 　
  16.积极拓展外向型普法。高度重视面向社会的林业法制宣传教育和生态道德教育，创新形式，拓宽渠道，全方位地开展林业法律知识普及教育。各级林业行政主管部门要充分利用每年植树节、爱鸟周、野生动物保护宣传月、世界湿地日、"12.4"法制宣传日等有利时机，采取多种形式广泛深入地开展林业法律法规宣传活动。充分发挥媒体作用，提高宣传效果，促进全社会林业法律素质的提高，营造全社会共同关注、参与和监督依法治林的良好氛围。 
  七、加强领导，切实推进依法治林工作 　
  17.高度重视依法治林工作。各级林业行政主管部门要充分认识全面推进依法治林的必要性与紧迫性，将依法治林作为林业发展的一项基础性工作，纳入工作规划，确定每年的工作重点，有计划、有步骤地推进依法治林。各级林业行政主管部门行政负责人是推进依法治林工作的第一责任人，分管领导是主要责任人，相关机构负责人和执法人员是直接责任人，具体负责行政执法工作。因依法治林工作不到位，发生重特大森林火灾、林业有害生物灾害、破坏森林资源和森林生态环境案件，致使人民群众财产和生命遭受重大损失的，要对其林业建设项目任务进行调控。同时依法追究有关单位和人员的行政责任，触犯刑法的，要依法追究其刑事责任。 　
  18.切实加强林业法制机构建设。各级林业行政主管部门应当切实加强法制工作机构建设和队伍建设，落实人员编制，配置与工作相适应的设施设备。省辖市林业行政主管部门要切实落实省、市贯彻中共中央、国务院关于加快林业发展决定的实施意见，省辖市与重点林业县要建立专门的林业法制工作机构。其他县级林业行政主管部门要有从事法制工作的专职人员，有条件的县（市）也要建立法制工作机构。各级林业行政主管部门要将林业立法、执法、法制宣传教育、行政执法监督、实施行政许可等工作经费纳入本部门预算予以保障。各级林业法制工作机构要按照依法治林的要求，充分发挥参谋、助手和法律顾问的作用，努力开创依法治林工作新局面。